健全完善现代农业经营体系的道路选择

　　中国要强，农业必须强；农业要强，农业经营体系必须强。党的二十大作出了加快建设农业强国的重大战略部署。党的二十届三中全会通过的《中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》着重强调完善农业经营体系，并指明了工作方向。推进我国农业经营体系创新，不仅是重要的理论命题，更是引领和保障农业强国建设的重大实践。

　　改革开放以来，在家庭承包经营基础性地位保持不变的同时，“家庭农场+合作社+社会化服务”等生产经营模式日益普遍，展现出旺盛的生命力。

　　家庭农场规模逐步扩大。截至2023年底，纳入全国家庭农场名录系统的家庭农场共有400余万个，经营土地面积近7亿亩。在部分发达地区，家庭农场发展呈现出数量下降、规模上升的趋势。上海市松江区从2011年开始着力培育机农一体家庭农场，2013年家庭农场数量为1267个、平均规模113亩，到2022年家庭农场数量减至817个、平均规模增至163亩。

　　农民合作社加快发展。截至2023年9月底，全国依法登记的农民合作社达221.8万家，其中农民合作社联合社1.5万家，在促进农民持续增收、推动农业农村高水平质量的发展、保障国家粮食安全等方面发挥了积极作用。

　　集体经营基础更加坚实。2016年以来，农村集体产权制度改革深入开展，已完成清产核资、成员确认、经营性资产股份合作制改革等阶段性任务。截至2022年底，集体账面资产9.2万亿元、集体土地等资源总面积65.5亿亩，建立农村集体经济组织97万个，为集体经营有效开展创造了条件。

　　农业社会化服务组织蒸蒸日上。截至2022年底，全国各类农业社会化服务组织总数超过107万个，服务总面积达到19.7亿亩次，服务小农户数量超越9100万户。逐步形成了主体多元、形式多样、便捷高效、全链受益的农业社会化服务新格局。

　　企业经营多元化发展。截至2022年底，全国县级以上农业农村部门认定的有突出贡献的公司超过9万家，农业产业化联合体超过8000家，通过新型订单、股份合作、多层次融合等模式，创新完善了企业与其他相关主体的利益联结机制。

　　我国在工业化、城镇化、信息化、农业现代化发展过程中，适应农业生产力水平的快速提高，农业经营体系逐步健全。但总体上看，我国农业经营体系仍存在小农户比重高，新型农业经营主体发展不平衡不充分，各类经营主体数量偏多、规模偏小、实力偏弱，全产业链收益能力会比较低，经营主体之间融合发展不够，农业经营体系整体竞争力不强等问题，需要加快补齐短板，为构建我国现代农业经营体系夯实基础。

　　构建我国现代农业经营体系，应坚持立足国情、农情推动建设农业强国的基本定位，针对不同的区域、产品或产业，探索差异化的农业经营体系构建路径和模式。

　　粮食生产要走规模化、专业化发展道路。确保国家粮食安全是创新现代农业经营体系的第一个任务。粮食生产的规模要求大多数来源于两个驱动力：一是要素优化组合的内在驱动。在粮食生产机械化水平较高、农业社会化服务比较发达的条件下，实现规模经济效益主要是通过调整种植土地的最佳数量来实现。二是制度创新的外在驱动。在承包地“三权分置”制度框架下，坚持土地集体所有权、保障农户承包权、放活土地经营权相结合。土地以经营权流转或采取全托管、半托管的形式，通过专业化家庭农场、合作社和社会化服务组织等逐渐实现规模经营。未来农业生产“承包者兼业+外来者专业”的经营格局将日益发展，这也是粮食等资源性农产品规模化生产经营的必由之路。

　　园艺性生产要走劳动密集、技术密集、资本密集的发展道路。园艺性生产的技术密集和资本密集特点，决定了要有较强实力的经营主体带动发展，在这方面企业相对于其他经营主体，在资金、技术、人才、经营管理理念等各方面都处于非常大的优势。因此，“有突出贡献的公司+合作社+农户”是一种较为理想的模式。其中，农户主要进行园艺作物种植和生产管理，合作社主要组织农户按照企业的技术方面的要求等约定条件进行生产，企业主要是做基地建设、技术指导、加工增值等其他主体干不了或干不好的事情。

　　畜禽养殖要走科学化、集约化、标准化的发展道路。有效发挥农业企业作用，强化科学技术创新和养殖设施标准化改造，辐射带动农民发展科学养殖，构建现代畜禽养殖、动物防疫和加工流通体系，逐步的提升畜牧业质量、效益和竞争力。同时，小散户养殖与规模养殖相比，在设施设备、生产技术、管理方面都存在短板，抗风险能力弱，易引起较大损失，影响经济效益。因此，“农业有突出贡献的公司+规模养殖场户”是比较适宜的一种畜牧业发展模式。

　　农业社会化服务的发展要支持农村集体经济组织和新型农业经营主体发挥作用。对“大国小农”的中国而言，实现规模经营有土地规模经营和服务规模经营两条路径，土地密集型产业的出路可能就在于社会化服务这一重大突破口。在土地流转方面，应充分的发挥农村集体经济组织作为集体土地所有权行为主体的统筹协调作用，对村庄资源进行统一规划、管理和利用，促进土地经营权规范有序流转。在生产托管方面，应发挥农业企业、农民合作社、供销社等主体的优势和引领带动作用，提高农业的分工程度和专业化水平。

　　当前和今后一个时期，构建我国现代农业经营体系的思路是，按照党的二十届三中全会要求，建立以家庭承包经营为基础、以集体居间服务为桥梁、以农民联合与合作为纽带、以新型农业经营主体为重点、以社会化服务为支撑，覆盖全产业链的现代农业经营体系。

　　完善承包地“三权分置”制度，奠定现代农业经营体系的土地制度根基。一是厘清农村土地所有权、承包权的边界。稳妥推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，逐步扩大试点范围。二是探索建立“承包权保留制度”。借鉴法律上的所有权保留制度和一些地区“小田变大田”实践经验，探索建立“承包权保留制度”，即农户自愿将承包地退给集体并获得补偿，由集体经济组织对土地进行整理，在其中预留一部分土地用于短期发包，其他土地可长期发包，集体与退地农户协议设定期限，退地农户如果在期限内提出返乡承包土地，在支付一定费用后，集体在预留地中予以安排，由政府换发承包经营权证书。通过这种制度，在适当保障“不在地承包者”权益的前提下，积极探索承包权依法自愿有偿退出机制，更好发展适度规模经营。三是强化对土地经营权的平等保护。引导土地经营权规范有序流转，完善承包地经营权流转价格形成机制，加强土地经营权流转管理与服务，依法做好工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权审批和事中事后监管工作。

　　建立现代农村集体产权制度，发挥农村集体经济组织在现代农业经营体系中的统筹协调作用。一是搞好农村集体资源资产的权利分置和权能完善。在尊重农民意愿前提下，将农村集体经营性资产全部量化到本集体经济组织成员。探索赋予农民对集体经营性资产收益权的有偿退出及担保、继承权能。二是发挥集体经济组织“统”的功能作用。做实集体经济组织特别法人资格，完善农村集体经济组织内部治理机制，确保成员能够有效参与农村集体经济组织运营管理。发展新型农村集体经济，因地制宜探索推行资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等发展方式，重点在土地流转等方面体现居间服务优势。

　　形成“家庭农场+合作社+社会化服务”的普适性农业生产经营方式。一是夯实家庭经营基础性地位。实施家庭农场发展提升行动，明确阶段性目标，使纳入名录的家庭农场数量尽快实现倍增。二是发挥农民合作社、有突出贡献的公司等各类主体引领带动作用。支持家庭农场组建合作社，支持有条件的合作社根据发展需要办企业，全力发展联农带农益农机制健全的农业产业化联合体。三是全力发展全程高效的农业社会化服务。建成主体多元、形式多样、服务专业、竞争充分的社会化服务体系。创新多层次多类型服务方式，探索推行全程托管模式，建设区域性农业全产业链综合服务平台。

　　创新现代农业经营体系，要立足我国基本国情，逐渐完备农业支持保护制度，为小农户和新型农业经营主体发展创造良好环境。

　　采取综合性政策措施，支持新型农业经营主体稳定发展。一是完善粮食价格支持政策。稳定最低收购价政策框架，完善限量收购政策，适时适当提高最低收购价水平。探索土地流转合理价格形成机制和农资稳价保供机制，推广应用土地流转租金熔断机制。二是完善农业补贴政策。稳定生产者补贴政策，慢慢地提高补贴水平和扩大覆盖范围，并推动由分品种补贴向统筹补贴、支持轮作转型，实行与品种脱钩、与轮作挂钩的绿箱政策，兼顾稳产能和保收入。探索实施种粮农民综合收入补贴政策，并建立动态调整机制。三是全力发展农业保险。以粮食作物为重点，建立健全农业收入保险发展支持政策，鼓励保险机构开展农业收入保险产品创新，扩大主粮完全成本保险和收入保险覆盖面。开展家庭农场和农民合作社综合收入保险试点，稳步扩大地方特色农产品保险覆盖面，开发满足新型农业经营主体需求的农业保险产品。四是增加对新型农业经营主体信贷供给。建立信贷直通车基层服务专员制度，增加免抵押免担保的贷款投放，提高财政贴息水平。扩大农村担保物范围，创新农村金融理财产品和服务，增加农业中长期信贷，有效满足新型农业经营主体合理信贷需求。

　　实施科技强农行动，助力新型农业经营主体高水平质量的发展。一是支持发展设施农业。加大现代设施农业建设项目贷款贴息力度，推进老旧设施改造提升和标准化建设，加强现代高效农业设施建设。建设农产品骨干冷链物流基地，健全农产品产后仓储加工和运输保障体系。二是推进种业振兴行动。扩大重大品种推广补助试点范围。加强粮食作物良种推广，因地制宜推广先进种粮方式，实现节本提质增效。三是补齐农机装备短板。实施新一轮农机购置与应用补贴政策，围绕粮油作物大面积单产提升，开展高效能机具优机优补，支持农机研发制造推广应用一体化建设，支持开展高效能机具推广应用作业补贴，建设区域性农机社会化服务中心，持续推进农作物生产全程机械化。四是加快智慧农业发展。深入推动数字乡村建设，提升农民数字素养和技能水平，支持企业、合作社、家庭农场加快农业物联网、传感器等设施装备推广应用。加大数字农业项目支持力度，建设国家数字农业创新中心和创新应用基地。

　　创新政策支持方式，促进各类农业经营主体融合发展。一是坚持益农取向，发展农业社会化服务。加强区域性农业全产业链综合服务中心建设，加强社会化服务标准建设和服务效果评估。采取“农资+服务”“科技+服务”“互联网+服务”等方式，提高农业社会化服务的数字化、信息化水平。二是推动农业产业化联合体健康发展。培育壮大农业有突出贡献的公司，引导有突出贡献的公司与农民共建农业产业化联合体，推动农业全产业链改造升级，制定合作社办企业扶持政策。三是推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩，提升新型经营主体组织、帮助、带动、富裕小农户的积极性与专业能力。加强农业生态保护修复。建设区域农业应急救灾中心，完善防灾减灾救灾组织机制，健全农业防灾救灾补助政策。

　　[1]中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定[N].人民日报，2024-07-22.

　　（作者简介：张红宇，中国农业风险管理研究会会长、农业农村部农村经济体制与经营管理司原司长；郭静威，中国农业风险管理研究会办公室副主任）